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国家反垄断局宝博成立监管力量扩充如何构建反
发布时间:2022-08-19 07:22

宝博11月18日,国家反垄断局正式挂牌成立,局长由市场监管总局副局长、国务院反垄断委员会秘书长甘霖担任。

南都记者注意到,市场监管总局官网显示的机构设置已发生变动。原先总局下设的反垄断局调整成三个司局——反垄断执法一司、反垄断执法二司、竞争政策协调司。

国家反垄断局宝博成立监管力量扩充如何构建反垄断新格局?

宝博甘霖主持国家反垄断局工作。

国家反垄断局挂牌首日,一连公布了十余起反垄断执法案件,另有两份聚焦垄断行为频发的原料药领域和企业境外反垄断合规的指南也揭开面纱,近期一系列动作再次释放了强化反垄断的信号。

或许国家反垄断局成立只是开始,接下来它将给中国反垄断执法带来何种新变化,备受瞩目。多位专家告诉南都记者,设立国家反垄断局有利于整合与优化现有的反垄断执法资源,充实反垄断监管力量,维护市场公平竞争秩序。

宝博完善体制机制,新设国家反垄断局有何考虑?

11月15日,人社部公布国务院任免国家工作人员消息,甘霖被任命为国家反垄断局局长。此次任命局长国务院反垄断执法机构可以采取的措施有哪些,是国家反垄断局首次公开亮相。

三天后,国家反垄断局的挂牌仪式在市场监管总局位于北京市西城区三里河东路8号的办公大楼前举行。市场监管总局和国家反垄断局的牌子分别悬挂于大楼两侧。

宝博国家反垄断局宝博成立监管力量扩充如何构建反垄断新格局?

2021年11月18日 国家反垄断局举行挂牌仪式 新华社记者 李响 摄

根据市场监管总局官网介绍,甘霖主持国家反垄断局工作。她分管的司局新增竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司,原有“反垄断局”的表述不再出现。

市场监管总局反垄断局的成立,可以追溯到3年前。2018年3月,国务院机构改革方案公布,原先分别由商务部、国家发展改革委、国家工商行政管理总局承担的反垄断执法工作,改为市场监管总局统一负责。作为总局下设的27个司局部门之一,反垄断局的具体职能包括反垄断执法、拟订反垄断制度措施和指南,承办国务院反垄断委员会日常工作等。

时隔三年,中国反垄断执法机构又迎来一次改革。新设这一国家局背后有何考虑?国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林告诉南都记者,经过“三合一”的机构改革后,我国虽然实现了反垄断执法机构的统一,但执法体制仍然存在问题。

“反垄断局仅是市场监管总局内设的一个普通司局,反垄断执法力量更是严重不足,人员编制甚至还少于原来三家机构的总和,因而需要进一步完善反垄断体制机制,充实反垄断监管力量,强化反垄断执法的技术支撑,形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。”王先林说。

数据显示,当前我国市场主体总量已突破1.5亿户。国家行政学院教授汪玉凯认为,一个规范有序、公平竞争的市场环境对企业发展至关重要。国家反垄断局的设置对维护公平竞争环境,进一步激活市场力量,具有重要意义。

工作精细化,三个反垄断司局职能明确

随着国家反垄断局的成立,这一新设机构的组织架构和人事任命也已浮现。

11月18日揭牌当天,南都记者查阅市场监管总局官网发现,在机关设置上已新增三个反垄断司局的介绍。其中反垄断执法一司,负责垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法工作;指导地方、组织协调跨省垄断协议、滥用市场支配地位案件查处。

据南都记者了解,反垄断执法一司司长是吴振国,副司长是俞路。吴振国原是总局反垄断局局长,此前曾在商务部主管反垄断工作。俞路自2019年5月起任总局综合规划司副司长。

另一个新设司局——反垄断执法二司主管经营者集中的反垄断审查,副司长由原总局反垄断局副局长徐乐夫担任。该部门负责查处违法实施的经营者集中案件,未达申报标准但可能排除、限制竞争的经营者集中案件,同时监督执行经营者集中附加限制性条件,指导企业在国外的反垄断应诉和合规工作等。

四川大学法学院副教授袁嘉注意到,反垄断机构“三合一”前,商务部反垄断局主要负责经营者集中审查,国家发改委和原国家工商行政管理总局依法查处滥用市场支配地位和垄断协议等案件。“现在执法一司和执法二司的职能划分,保持了一以贯之的逻辑。”袁嘉说。

南都记者发现,在两个执法部门的职能介绍中,均提到关注数字经济领域的垄断行为。一个承担组织实施数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法的职能,一个负责开展数字经济领域经营者集中反垄断审查。在袁嘉看来,“这符合国际潮流,也顺应国内发展需要。”

11月16日-17日,第七届金砖国家国际竞争大会在北京和成都两个会场,线上线下同步举行。本届大会由金砖五国竞争机构共同主办,共有来自36个国家和地区的2000多名代表在线参会。

作为一场分论坛主持人,袁嘉参与了这场国际竞争领域的重要活动。“很明显,数字经济是大家关注的焦点之一,在每场论坛上都有较多的讨论,嘉宾发言里也或多或少会提到。”袁嘉告诉南都记者,当前数字经济领域反垄断在全球范围内都是执法重点。在国内国务院反垄断执法机构可以采取的措施有哪些,平台经济领域也出现了限制、扭曲市场竞争的现象。

今年3月,中央财经委员会第九次会议强调,推动平台经济规范健康持续发展,建立健全平台经济治理体系,反对垄断,防止资本无序扩张。

除了两个执法司外,竞争政策协调司也是新设司局之一,其副司长由原总局反垄断局副局长周智高担任。该机构主要负责统筹推进竞争政策实施,反垄断综合协调工作,组织实施公平竞争审查制度,督促指导各部门和地方开展公平竞争审查工作,以及负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作等。

“从业务职能来看,竞争政策协调司将会承担经济性垄断行为之外的其他工作,包括公平竞争审查和查处行政性垄断等。”王先林告诉南都记者,原总局反垄断局的业务范围,今后由分设的三个业务司分别负责,有利于反垄断执法工作的精细化和常态化。

设立国家反垄断局有利于协调机构,整合资源

2008年8月,中国的《反垄断法》正式实施。在立法时国务院反垄断执法机构可以采取的措施有哪些,围绕反垄断执法机构的设置,学界有过热烈讨论。当时包括王先林在内的很多学者希望设置一个相对独立、行政层级较高的反垄断执法机构,以便更好地开展执法。

此番国家反垄断局挂牌成立,由副部级官员甘霖出任局长,有声音解读反垄断执法机构升格了,其地位类似于市场监管总局管理的国家知识产权局、国家药监局,是更为独立的副部级机构。不过南都记者从多位知情人士获悉,国家反垄断局目前只是在市场监管总局加挂牌子,它与上述两个部管局仍有所区别。

市场监管总局官网的信息显示,三个反垄断司局属于总局内设机构,而非国家反垄断局。在出席第七届金砖国家国际竞争大会时,吴振国所使用的身份是市场监管总局反垄断执法一司司长,徐乐夫和周智高也分别以总局反垄断执法二司副司长、总局竞争政策协调司副司长的身份出席。

国家反垄断局的规格设计,仍有待官方最终披露。而从总局反垄断局到国家反垄断局,袁嘉认为这体现了国家对于反垄断执法和竞争规制工作的重视程度提升,具有宣誓意义。

近年来,我国不断强化竞争政策基础地位。去年底以来,中央层面多次强调“强化反垄断执法,防止资本无序扩张”。如何落实上述要求?在袁嘉看来,机构设置的改变只是一个开始。国家反垄断局设立后,率先可以看到的一个变化是执法力量增强。

王先林也认为,随着国家反垄断局的成立和主要官员的任命,后续的编制增加和人员充实也就可以预期了。这样有利于加快建立全方位、多层次、立体化反垄断监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,以高效监管促进高质量发展。

事实上,反垄断执法人员扩编已可以得到印证。南都记者此前报道,今年国家市场监管总局拟招录33名公务员,其中反垄断司局18人。这是机构改革后,国考首招反垄断公务员。有反垄断律师对南都记者表示,这说明反垄断执法方面的编制可能已得到较大幅度的增加,反垄断执法力量将进一步扩充。

不仅如此,袁嘉认为国家反垄断局挂牌后,在机构协调和整合执法资源方面也会带来一些好处。比如在反垄断执法过程中,以国家局的名义可以更好协调行业主管部门与市场监管部门的关系;在查处行政垄断案件中,也可以更有力地推进纠正政府部门涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

北京市盈科律师事务所高级合伙人、反垄断律师王俊林持类似的观点。他告诉南都记者,此次国家反垄断局的成立标志着我国反垄断执法机构的迭代升级,它不仅有利于全面整合与优化组合现有的反垄断执法资源,而且充分体现了反垄断强化监管机制的常态化与长效化趋势。

王俊林注意到,近年来欧美国家和地区的反垄断执法亦是波澜起伏。如何面对纷繁的国际形势,更好地指导中国企业应对在国外的诉讼,以及在全球反垄断形势中提出中国主张、扩大中国影响力国务院反垄断执法机构可以采取的措施有哪些,也将是国家反垄断局的使命所在。

深入实施公平竞争政策,强化反垄断执法

此番国家反垄断局正式亮相,意味着中国反垄断执法工作迎来新的格局。在完善体制机制的同时,构建反垄断监管规则也被摆在突出位置。

10月19日,反垄断法修正草案提请十三届全国人大常委会第三十一次会议审议。时隔13年,反垄断法迎来首次修订。南都记者注意到,其中第十条明确“国家健全完善反垄断规则制度国务院反垄断执法机构可以采取的措施有哪些,充实反垄断监管力量, 加强反垄断执法,维护公平竞争秩序。”

王俊林认为,此次新设立国家反垄断局是落实完善公平竞争制度、强化竞争政策基础地位的重要举措,也与草案的上述规定相呼应。

与此同时,近期还有两部反垄断指南重磅来袭。其中一部旨在帮助出海的中国企业加强境外反垄断合规建设;另一部则聚焦关系民生领域,试图预防和制止原料药垄断行为。

11月18日,市场监管总局制定发布的《企业境外反垄断合规指引》指出,反垄断法是市场经济国家调控经济的重要政策工具,制定并实施反垄断法是世界上大多数国家或者地区保护市场公平竞争、维护市场竞争秩序的普遍做法。各司法辖区反垄断法调整的行为类型类似,主要规制垄断协议、滥用市场支配地位和具有或者可能具有排除、限制竞争影响的经营者集中。

一旦违反反垄断法,企业可能面临高额罚款、罚金、损害赔偿诉讼和其他法律责任,相关负责人也需担责,甚至面临刑事处罚等严重后果。为此《指引》建议企业提升合规管理的水平,防范境外反垄断法律风险。

另一部指南聚焦反垄断执法重点领域——原料药行业。11月18日,《国务院反垄断委员会关于原料药的反垄断指南》正式发布。其中对企业如何预防和防止垄断行为作了详细的合规指引,同时明确反垄断执法机构将持续加大原料药领域执法力度,打击各类垄断行为。

同样在国家反垄断局挂牌当天,市场监管总局官网首页“强化反垄断执法”的专题中,一连更新了十余起反垄断执法案件。南都记者梳理发现,其中8起涉及行政垄断,两起为滥用市场支配地位案,1起为垄断协议案,还有1起涉及附加限制性条件批准的经营者集中。

种种迹象表明,中央层面加强反垄断监管的信号明确。

据新华社18日报道,国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇出席国家反垄断局挂牌仪式时表示,在市场监管总局加挂国家反垄断局,充实反垄断监管力量,充分体现了党中央、国务院对反垄断工作的高度重视。

王勇指出,要深入实施公平竞争政策,持续加强平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等领域监管执法,坚决反对各种形式垄断和不正当竞争,防止资本无序扩张,保护市场主体和消费者合法权益,为促进各类市场主体健康发展营造良好竞争和营商环境。

出品:南都反垄断课题组

宝博采写:南都记者李玲