免费服务热线:400-871-2498

新闻中心

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八
发布时间:2022-08-18 07:22

宝博由于一批人口规模与经济规模都较大的成形的镇级的空间实体城市在全国各地尤其是珠三角、苏南、浙江沿海、山东半岛、闽南等地区广泛出现,这为我国大陆地区县辖市的设置提供了可能。就目前大陆地区城镇化发展现状和县辖市的理论突破而言,县辖市的设置共有八大契机,因而广泛设立县辖市的条件也已成熟。在县辖市成立之后,其行政名称可叫“邑”,也叫做“镇级市”,在行政上与乡镇平级,其党政主要领导行政级别全部为正科级,但拥有建制市的所有权限,并可同时进行一系列相关的改革。在我国大陆地区将超级大镇设置为“县辖市”是否可行,今天就来研究分析一下。

一、县辖市设置的八大契机

伴随着近年我国大陆地区城镇化进程的加快和各类超级大镇的集中涌现,县辖市这种尚未正式施行的城市建制,已越来越多地被学术界提起,在探讨那些发展得特别好的大镇的行政定位时,设立县辖市的构想无疑是一种相对较好的解决模式。就当前国内城镇的发展形式来看,实际意义上的镇级城市已经开始广泛涌现。而这,很大程度上就成了县辖市成立的契机。

宝博(一)城市化水平提升与建制市减少的反差

随着近年来国内各大小城市广泛开展行政区划调整、户籍制度改革、土地制度流转和工业园区建设,按2020年第七次全国人口普查数据常住人口标准,全国人口中居住在城镇的人口为901991162人,占63.89%(2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%),我国已经成为一个由城镇人口占主体的国家。但与之相对的,目前我国的建制市只有691个,这就与国内城镇化水平的逐年攀升形成了鲜明的对比。可见,国内城镇化水平的升高也有着许多非建制市的因素,而当前“城市”的范畴也决不仅仅局限于行政建制上的城市,许多名非建制城市(城镇规划君何方洪将其称为“行政区划建制市”)而实为城市的大小城镇(城镇规划君何方洪将其称为“空间实体城市”)在国内城镇化进程中都扮演着不可忽视的角色。我国虽然建制城市只有691个,但是空间实体城市却多达5000多个。以重庆市为例,从行政区划建制市上算,重庆只有一个建制市(重庆市);但从空间实体城市来算,重庆市却拥有几十个空间实体城市。因此,在国内建立1000个左右的镇级城市就显得相对可行。

(二)空间实体城市对建制市的超越

宝博目前国内的建制市包括了直辖市、地级市(包括副省级市、计划单列市、直筒子地级市)、县级市这3大类,由于副省级市、单列计划市与省(区)直辖县级市的存在,使得当前国内建制市的类别显得繁杂,比如计划单列市和副省级市行政级别都是副省部级,河南省济源市、新疆兵团11个“师市合一”县级市(一师阿拉尔市、二师铁门关市、三师图木舒克市、四师可克达拉市、五师双河市、六师五家渠市、七师胡杨河市、八师石河子市、十师北屯市、十三师新星市、十四师昆玉市)和海南省的直辖县级市行政级别均为正厅级,湖北省仙桃市、天门市、潜江市和内蒙古满洲里市、二连浩特市、青海省格尔木市、江苏省昆山市、浙江省义乌市等县级市行政级别高配为副地厅级。而由于当前在设立建制城市时对城市规模衡量的统计口径上还存在着明显的偏差国务院公告织里划市,西部地区的很多地级市和县级市的城市规模还没有东部沿海地区的超级镇大,但东部沿海的这些大镇只是建制镇,而西部这些“小城市”却是县级市甚至是地级市。由于市场经济的发展带来了城镇人口的广泛流动,许多发达地区小城镇的常住人口数量已远远突破了户籍人口的标准,如广东东莞的虎门镇和长安镇,面积分别仅170和97平方公里,户籍人口分别仅有10.8万和3-3万,但2020年七普常住人口分别达57.75万和59.47万,其中建成区人口都有近50万,相当于一个中等城市的规模。广东省佛山市的狮山镇 七普常住人口达到了95.5297万人

,接近百万人口大城市规模,其经济实力和城市规模都已超过了西藏自治区的所有地级市和县级市,超过了青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区(包括新疆兵团)除省会和首府以外的所有建制市,比新疆的库尔勒市、伊宁市、喀什市、昌吉市、克拉玛依市、阿克苏市、石河子市、哈密市、和田市、博乐市、塔城市等地州首府城市都要大,比青海省的海东市、格尔木市、玉树市、德令哈市、同仁市地级市、州府城市和西藏自治区的拉萨市、日喀则市、昌都市、林芝市、那曲市、山南市等地级市大几倍,就城镇发展水平而言,它们都属于那种实际意义上的空间实体城市,但由于当前对城市的统计还单一地以建制市为标准,在对“城市”进行统计时,它们同样被排斥于城市范

畴之外,这就说明当前中国城市的体制还很不完整,尤其是县级以下城市的缺失这一问题更为突出。

宝博成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

(三)一县多城与县城连绵区的形成

伴随着诸多县城城镇化进程的加快,许多县城建成区的迅速扩张,使县城的城市化进程首先突破了行政区划的限制而形成“一县多城”的发展格局,从而在一定程度上导致县城逐步变为一个个实际意义上的城市。“一县多城”的模式在福建、广东、四川、江西、湖南等省尤为多见。如广东蕉岭县城包括蕉城、兴福2镇,江西泰和县城包括了澄江、塘洲2镇(正在计划撤县设市),四川资中县城包括了重龙、水南2镇(2003年9月,县委、县政府办公地点由重龙镇水南上街145号迁至水南镇桂花街38号)。由于县城城市规模的不断扩张,也出现了一批包括3个城镇在内的县城,如新疆昌吉州奇台县城包括奇台镇、古城乡和西北湾镇三个乡镇。这些县城的发展必将突破行政区划的限制,逐步形成一个连绵建成区,这种发展模式,实质上是逐步将县城变为一个个空间实体城市。

宝博(四)县辖街道的出现

由于县城的膨胀与县城区域职能的分化,县辖街道这样一种突破了行政法规的城市型政区近年开始在许多县内不断地出现。街道这一城市型政区开始在东部沿海地区各县广泛出现。最近十多年,中西部很多省自治区都开始了县驻地镇改设街道的改革,比如河南省2020年发布了《河南省设立街道标准》:常住人口不少于10万人、建成区面积不少于10平方公里的县政府所在地的镇,经济技术开发区、高新技术产业开发区等功能区所在的乡镇和其他已纳入城市规划建设用地范围的乡镇,应逐步撤销乡镇,设立为街道。广东省、四川省、浙江省、江苏省、山东省等省份也出台了相关县城镇改设街道的标准和办法。这些街道的存在,必然表明县城的发展已对传统的城市范畴产生了极大的冲击。

(五)县域内多个中心的形成

许多县市辖区内由于城镇的地理区位、交通条件、经济水平、人口流动等诸多因素的作用,往往会在同一县市内的不同区域内形成多个具有高辐射力的中心城镇,甚至出现中心镇超赶县城的模式,如江西省南昌县的向塘镇、福建仙游县榜头镇、浙江乐清的柳市镇、永嘉的瓯北镇、平阳县的鳌江镇、河北三河市的燕郊镇、湖南洞口县的高沙镇、怀化市代管洪江市的鳌江镇、湖北黄梅县的小池镇、广西宾阳的黎塘镇等,都是人口与经济规模超过县城或市区的典型城镇。而如河北省高碑店市的白沟镇、霸州的胜芳镇、辽宁海城的西柳、重庆江津的白沙镇、大足的龙水、江西临川的上顿渡、江苏吴江的盛泽镇、常熟的海虞、江阴的周庄镇、启东的吕四港镇、兴化的戴南、泰兴的黄桥镇、福建龙海的角美、福清的龙田、晋江的安海、南安的水头、惠安的崇武、浙江慈溪的观海卫、温岭的泽国、象山的石浦、广东中山的小榄镇、东莞的常平镇、虎门镇、长安镇、陆丰的碣石、揭西的棉湖、海丰的梅陇、山东荣成的石岛镇、陕西歧山的蔡家坡镇、安徽宿州的符离集、湖北武穴市的梅川、贵州仁怀市茅台镇、四川仪陇县金城镇、四川雅安市汉源县九襄镇、新疆喀什地区巴楚县色力布亚镇、伊犁州霍城县清水河镇、新疆兵团第六师五家渠市芳草湖总场正繁户镇等闻名全国的重点城镇,其规模虽然没有超过各自的县城或市区,但在县市内的次中心地位都相当突出,而且由于城镇经济发达,这些小城镇在经济实力和人口规模上都可与一些中小城市相当,在很大程度上也可以说是县辖市出现的一大兆端。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

(六)地域大镇的不断涌现

伴随着新一轮的乡镇行政区划调整,许多经过乡镇合并重组而成的规模偏大的地域大镇,也开始不断涌现。在湖北、山东、江苏、浙江的许多县市国务院公告织里划市,除了县城和市区以外,还有一些总人口在20万以上的大镇,而在广东的深圳、广州、东莞、中山、佛山这些经济高度发达的地级市内,常住人口在10万以上的地域大镇更是数不胜数。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

根据我国第七次人口普查,我国镇域常住总人口超过20万人的非县城、非县级市政府驻地超大镇从大到小依次为:佛山市狮山镇 95.5297万人、东莞市虎门镇 83.8144万人、东莞市长安镇 80.7391万人、佛山市大沥镇 78.9569万人 、东莞市塘厦镇 62.9016万人、河北省燕郊镇59.3191万人(人口86978人,燕郊高新区506213人) 、东莞市大朗镇 55.6778万人、东莞市厚街镇 55.0807万人、中山市小榄镇 51.3700万人、东莞市寮步镇 51.3090万人、苏州市盛泽镇 45万人(非七普人口) 、湖州市织里镇 45万人(非七普人口)、东莞市常平镇 44.4894万人、东莞市风岗镇 41.7430万人、佛山市里水镇 41.2489万人、广州市新塘镇 38.9448万人、中山市坦洲镇 38.2400万人、佛山市北滘镇 37.7354万人、东莞市大岭山镇 36.6101万人、佛山市乐从镇 35.9186万人、东莞市清溪镇 34.4303万人、广州市南村镇 34.1700万人、温州市代管乐清市柳市镇 33.1854万人、佛山市西樵镇 31.9279万人、佛山市龙江镇 30.9993万人、东莞市塘下镇 30.3941万人、广州市狮岭镇 29.8297万人、东莞市黄江镇 28.3426万人、东莞市石碣镇 28.2255万人、东莞市横沥镇 27.8858万人、中山市东升镇 26.6863万人、佛山市丹灶镇 23.9360万人、东莞市石排镇 23.5194万人、中山市三乡镇 23.4853万人、温州市鳌江镇 23.3338万人、台州市代管临海市杜桥镇 约22万人(非七普数据) 、宁波市代管慈溪市周巷镇约22万(非七普人口) 、东莞市茶山镇 21.9333万人、佛山市九江镇 21.8345万人、佛山市南庄镇 21.5016万人、东莞市沙田镇 21.0175万人、金华市代管东阳市横店镇 约21万人、东莞市桥头镇 20.7294万人、佛山市陈村镇 20.5414万人、汕头市谷饶镇 20.1772万人、金华市代管义乌市苏溪镇20万人(非七普人口)。这些地域大镇具备了发达的经济与密集的人口,很大程度上都具备了一个相当于中小城市的规模,它们的广泛出现也是县辖城市逐渐形成的一个兆端。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

(七)我国台湾省县辖市建制成功模式的影响

1946年1月,我国台湾省在光复后不久,原本想设立省辖市的宜兰和花莲港2市,由于人口规模尚不足以设立省辖市,但又恐废为乡镇后会引起当地民众的不满,再次引起社会动乱,故而在当时国内现行法令中尚无明文规定可设立县辖市的情况下,我国台湾省首开先河地将宜兰和花莲港改为县辖市。县辖市成立后,与省辖市同有市之名,但县辖市称“市公所”,不称“市政府”,故与省辖市有着较大的区别。1951年11月30日,彰化、屏东2市也因城市规模偏小,而由省辖市改为县辖市,这种并不正常的城市降级设置,却使我国台湾省的县辖市建制成了一种名正言顺的行政建制。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

此后不断有一批乡镇因人口规模扩大而改为县辖市,至2021年9月,我国台湾省共设置了14个县辖市,分别是竹北市、苗栗市、头份市、彰化市、员林市、南投市、斗六市、太保市、朴子市、屏东市、宜兰市、花莲市、台东市、马公市 。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

我国台湾省的县辖市的设置,很大程度上突破了城市建制必须为县级以上的局限,将设市的机会真正下放给一些发展特别好的城市,一定程度上就做到了因实设市,可以说是实现了一种相对成功的城市建制模式,对目前我国大陆地区尤其是东部沿海地区有着许多积极的借鉴意义,成为大陆地区实行县辖市建制的又一大契机。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

(八)国内关于县辖市理论的重大突破

在目前国内许多大镇得到快速发展并形成了相当于建制市的规模后,学术界对这些大镇的行政定位问题也展开了热烈的讨论,其中刘君德、周一星、魏清泉、葛剑雄、杨重光等着名专家学者基本上都有过在县内设置城市的构想,有的还明确提出了县辖市的构想。而对于县辖市这种特殊的行政建制,国内曾经引起过多次的讨论。“中国到底需不需要设立县辖市”这样的大讨论就说明,县辖市这种体制已经在国内尤其是学界引起了较大的关注,并在理论上取得了一定的突破,这可以说是县辖市设立的一个重大契机。县辖市建制可以在部分城镇进行试点后,再逐步推广到全国范围实行。

二、县辖市的行政定位

作为一种尚未正式实行的城市体制国务院公告织里划市,县辖市建制一旦施行,就会在一定程度上引起原有行政体制框架的重大动摇国务院公告织里划市,并对中国当前的行政管理模式产生一定的冲击。因此,一旦正式施行县辖市建制,就必须在县辖市的名称、行政地位与行政划分、县辖市设立的标准、县辖市及其相关城市建制的改革等众多问题上创新体制。

(一)关于县辖市的名称

目前建制市在名称使用上有些泛泛,如我国大陆地区的直辖市、地级市、县级市,我国台湾省的院辖市、省辖市、县辖市,名称一律为“市”,通常使用时难免会有一些混乱。目前由于国内还存在着地级市代管县级市的情况。按正规的行政区划,“市”的使用带有明显的不便,如怀化市洪江市、成都市都江堰市等。市市相扣,明显是不甚合理的。而在我国台湾省,市与市之间并无行政隶属关系,使用时也相对较方便,如台北市、嘉义市、台北县树林市等,不会出现类似的矛盾。同时,在我国大陆地区仅有的省直辖县级市中,如新疆兵团阿拉尔市、铁门关市、图木舒克市、可克达拉市、双河市、五家渠市、胡杨河市、石河子市、北屯市、新星市、昆玉市,湖北天门市、潜江市、仙桃市,河南济源市等,在“市”这一名称的使用上也不会有类似的矛盾。因而,在县辖市成立之后,就不应该再称“市”,而可称为“邑”“墟”“埠”等,根据中国在古代将城市或大镇称“邑”的文化传统,一般将县辖市称为“邑”较为合适。如在四川省仪陇县金城镇、湖南省洪江市安江镇、洞口县高沙镇建立县辖市后,其全称分别可叫作为四川省南充市仪陇县金城邑、湖南省怀化市代管洪江市安江邑、湖南省邵阳市洞口县高沙邑,能避免“湖南省怀化市代管洪江市安江市”的情况和尴尬。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

(二)关于县辖市的行政地位与行政区划

县辖市是一种行政上相对独特的城市建制,因为它是在县一级行政单位区域内的建制,故在行政上应与一般的乡镇同级,但又由于它的经济、人口集中度与城镇规模都较大,实际地位又比一般的乡镇要突出。这就如同省直辖县级市、省府城市、经济特区城市在行政上与一般的县级市和地级市是平行的,但实际作用又远比一般的县级市和地级市突出一样,县辖市可以说是一种特殊的乡镇级建制。对于县辖市的行政区划,一般可按县辖市的规模而具体划定:对于目前已设立街道的县城,一般可将所有街道的辖区合并成立一个县辖市,再按原街道进行分区;对于许多没有设立街道但规模较大的县城和中心镇,一般可在设立县辖市后分成若干个分区;对于许多规模不大的县城和中心镇,一般可直接改为县辖市,不再分区。关于县辖市的分区,其性质应等同于街道办事处,但其名称不宜再叫“街道办事处”,更不宜叫“区”,而根据中国传统对城市分“坊”的特点,可将县辖市的分区叫做“坊”,如浙江宁海县,目前已设有跃龙、桃源、桥头胡、梅林4街道,可将这4街道区域成立一个“宁海邑”因其面积广达319.3平方公里,常住人口达37万,故可将“宁海邑”按原街道区域分为4个坊进行管理。再如新疆昌吉州吉木萨尔县县城吉木萨尔镇辖区不大,人口适中,在设立县辖市后,可以不再分坊治理。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

(三)关于县辖市设立的条件与范畴

县辖市建制的出现很大程度上迎合了按城镇发展实际设市这一需求,所以县辖市的设置范畴也是相当广的。首先,可在多数的县城设立县辖市。一般情况下,国内各地县城的经济、人口集中度相当高,尤其是江苏、浙江、福建、安徽、广东、山东等省,多数县城不仅地位突出,而且总人口在2O万以上,因而可以广泛地建立县辖市。但在许多小县、穷县的县城,由于经济落后,人口偏少,还不适宜建立县辖市。其次,可在县市所辖的中心镇建立县辖市。当前,广东、浙江、辽宁、山东等省在制定各自省内城镇体

系的发展战略时,都确定了一批中心镇。许多中心镇由于地位突出,经济发达,人口众多,已适合于作为一个城市来发展,故可成立县辖市,设立县辖市后,可发展为一个中等城市规模。再次,可在大城市城郊的一些大镇设立县辖市。随着城市郊区化进程的推动国务院公告织里划市,目前许多处于城郊但在城镇发展上较为独立的大镇(不含区驻地镇)也日渐具备了一个中小城市的规模,因而可将这些经济发达、地位突出的城郊大镇改为县辖市。再其次,可将一些人口较少但地位突出的重镇改为县辖市。当前许多边远地区由于经济落后、人口稀少,部分中心城镇虽然地位突出,但不具备成立建制市的条件,就有必要放宽条件,将一些地位突出的地州中心城镇和重要的县城、港口、口岸改设县辖市,如云南的口岸城镇畹町、片马、河口等,青藏高原的地州中心城镇西海镇等,重庆市的地域重镇龙水、白沙、西彭等都可以广泛地设立县辖市。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

(四)关于县辖市及其相关城市建制的改革

县辖市的设置,突出的一大作用就是增加了城市建制的范畴,但由于国内各类城市所处地域、人口与经济状况不同,县级市超过地级市,地级市超过直辖市的情况也是屡见不鲜的。因此,县辖市设立之后,也必然会出现许多超越县级市或地级市的情况,对此可根据各城市发展的实际与所起的作用,适当

地将一些县辖市升为县级市,同时也可将部分县级市改为县并成立县辖市。

首先,将部分县辖市改为县级市。由于许多大县城的不断涌现,县城在经济实力和城镇规模上超过县级市的情况也十分突出,尤其

是广东、浙江、山东、江苏等省的县城,超赶县级市的状况更是比比皆是,因而可根据县城发展的实际,直接将作为县城的县辖市改为县级市或到条件成熟时再改为县级市(这实际上也是一种撤县设市的行为)。

其次,将部分县级市改为县辖市。由于长期以来有许多县级市规模严重偏小,竞争力不强,与其它发达的县级市在经济、人口规模上差异悬殊,如内蒙古阿尔山市、新疆阿拉山口市、广西东兴市、湖南韶山市、山西侯马市等,都是一些城镇规模偏小,经济实力偏弱的县级市,因此可以考虑将它们改为县,并在县城设立县辖市,这样既不完全废除它们的市建制,又符合了城市发展的实际。此外,基于当前城市建制级别过多,行政上的城市概念较模糊的现状,也可考虑将国内的县级市全部改为县,再在城区设立县辖市。

成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析

总之,县辖市的设立不仅能将设市的机会留给发展较好的城镇,确立城镇间平等的城市地位,同时更能避免因切块设市而增加县一级的机构,能大致符合当前精简机构的潮流。此外,由于县辖市便于设立,还可以为西部落后地区重点城镇的设市提供途径。而且,通过对县辖市以及相应体制的变革,能广泛弥补中国当前建制市体制中的许多不足。

宝博成功宝博经验:关于我国大陆地区设立县辖市的八大契机和行政定位研究分析